以珠三角为例,20世纪90年代,各城市采用“只占地,不管人”的城市化发展政策,即在征用城郊乡村集体土地时,没有通过人口城市化把村民吸纳进城市,而是留下一定比例的集体土地供其发展二、三产业自谋出路。在这种制度下,村民延续农民身份和农村管理体制,成为被城区包围的“失地农民”,大量城中村借此产生。在城乡二元体制制约下,城市的管理政策与规划标准无法在城中村贯彻,加之监督制度和法规不完善,致使城中村的建设管理出现真空。与此同时,以进城农民为主的大量流动人口涌入珠三角,造成对廉价住房的广泛需求。为获取的租金收入,城中村村民对集体土地进行了无规划、超负荷的无序开发,“脏、乱、差”成为城中村的典型特征。2000年前后,珠三角各城市都遍布了大量的城中村。卫生条件差、公共基础设施薄弱、人口密度高、建筑密度大等都是城中村带来的比较突出的问题。
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